成立剛滿兩年的民航發展基金,按規定該基金收入應全額上繳中央國庫,並納入政府性基金預算,專款專用。而新華視點記者調查發現,民航發展基金中的大部分去向成疑,更有一部分進了企業的腰包。
  對於民航發展基金,公眾可能還有些陌生,但說起她的“前世”機場建設費,則幾乎無人不知。這項始於1992年的收費,以“收得不明不白,花得不清不楚”飽受爭議,根據《立法法》規定,對非國有財產的征收只能制定法律,而機場建設費的征收只是依據財政部、國家計委、民航總局聯合出台的一個文件,既無公眾聽證又無人大審議,一收就收了20年。
  況且,當年征收的背景是國家財政困難而交通基礎設施薄弱,是為了籌集機場建設費用解決燃眉之急,可後來機場紛紛變成上市公司,不乏利潤驚人者,這一理由早已不再成立;而機場一邊向航空公司收起降費等使用費,一邊又向消費者收機場建設費,涉嫌重覆收費。更惹人非議的一點在於,20年間機場建設方累計征收超過千億元,卻從來沒有權威審計機構披露其確切流向,有多少甚至是否用於機場建設也不得而知。這就是為什麼機場建設費被稱為“收費時間最長、收費範圍最廣、最沒有法律依據、最不公開透明、引起最多反對聲音”的一項收費。
  從合法性、必要性、合理性而言,機場建設費都已無存在的理由,於是,在20年間數次延長征收限期後,機場建設費終於在2012年4月披上了民航發展基金的馬甲,光明正大地“轉世”了。民航發展基金的“今生”剛滿兩年,卻也如此前存在20年的“前世”一般備受詬病。民航發展基金延續了缺乏法律基礎的“傳統”,憑著財政部的一紙《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》就開始征收了,而且征收標準、用途與機場建設費別無二致,就差白紙黑字地註明“這是一個新馬甲”了。
  更令人憂心的是,民航發展基金連去向不明這一“傳統”也照單全收地保留了下來。從2011年預算法修改加速以來,全口徑預算作為一個主打的亮點之一,一直備受關註,政府性基金更是納入預算的典型。無論是按照官方說法還是兩年前財政部印發的暫行辦法的規定,民航發展基金都是要全額上繳中央國庫,納入政府性基金預算專款專用的。結果,首都機場、廣州白雲機場和海口美蘭機場等三家上市公司2013年的年報均顯示,民航發展基金為其營業收入的一部分,占比分別為14.7%、12.7%與18.2%,顯然違反了“全額上繳中央國庫”的規定。對此,白雲機場股份有限公司的回應是2003年財政部駐廣東省財政監察專員辦事處曾批覆“扣除按規定應上繳中央國庫的部分後,剩餘部分作為本公司的營業收入核算”。但機場建設費早在兩年前廢止,針對機場建設費的條款理應同時失效。且財政部駐廣東省財政監察專員辦事處方面亦表示,白雲機場在民航發展基金成立後並未就此請示。雙方把責任當皮球一樣踢來踢去,但無論是白雲機場自把自為還是辦事處的默許,都是雙方的違規與瀆職,很難令公眾接受。
  即使是上繳了中央國庫的部分,也難保全用在規定的機場建設相關範圍內。財政部數據顯示,去年民航發展基金收入共252.63億元;而今年7月公佈的《2013年度中國民用航空局部門決算》顯示,民航發展基金支出91.62億元。即使不去糾結沒有公佈的這超過一半民航發展基金是否都用來補貼機場企業了,在上繳了中央國庫的這91.62億元里,居然有28.97億元是在“糊塗賬”必備項目“其他支出”中,規定範圍內的兩項主要支出民航機場建設和通用航空發展加起來才剛超過“其他支出”的1/4。而根據相關審計報告,這些不清不楚的“其他支出”有可能被挪用或未批先用。
  在對外大肆宣揚全口徑預算的背景下,本應全額上繳中央國庫並詳細列明支出款項的民航基金,卻有過半數以失效的“特批”違規補貼了企業,而上繳了國庫的部分也有近30億在說不清道不明的“其他支出”中,如此“表裡不一”實在詭異。每位乘客在一段航程中被強制繳納的這50或90元,究竟花在了什麼地方?這每年數百億的基金具體流向、補貼企業的違規情況甚至這一基金繼續存在的法理基礎,都亟待給公眾一個交待。  (原標題:[社論]民航發展基金“表裡不一”難向公眾交待)
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